La Cour suprême invalide une clause privative : ce que l’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada signifie pour les décideurs administratifs

La Cour suprême du Canada (la « Cour ») a unanimement invalidé une clause privative de la Loi sur les conflits d’intérêts qui visait à soustraire au contrôle judiciaire les décisions du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique portant sur des questions de fait et de droit. Dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, la Cour a conclu que la Constitution garantit une base minimale de contrôle de la légalité de toute décision administrative et que cette garantie ne peut être supprimée par voie législative.

Les répercussions de cette décision dépassent largement le cadre du commissaire à l’éthique. Toute loi comportant une clause privative, caractéristique courante de la législation en matière de relations de travail, d’indemnisation des travailleurs et d’immigration, pourrait désormais être contestée.

Les décideurs administratifs, les rédacteurs de politiques et les avocats qui les conseillent devraient en prendre bonne note.

Contexte et faits : comment une décision de financement de l’organisme UNIS a-t-elle mené à une contestation constitutionnelle ?

En 2020, deux députés ont demandé au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (le « commissaire ») d’examiner si le premier ministre de l’époque, Justin Trudeau, avait contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts (la « Loi »). Cette demande découlait de sa participation à des décisions concernant le financement de l’organisme UNIS. En 2021, le commissaire a publié un rapport concluant que le premier ministre Trudeau n’avait pas contrevenu à la Loi (le « Rapport »).

Démocratie en surveillance, un organisme national de défense des intérêts des citoyens, a présenté à la Cour d’appel fédérale une demande de contrôle judiciaire du Rapport. Démocratie en surveillance soutenait que le commissaire avait commis des erreurs tant de fait que de droit dans le Rapport. Le procureur général du Canada a présenté une requête en radiation de la demande, en s’appuyant sur la clause privative partielle prévue à l’article 66 de la Loi, qui est libellé comme suit :

         Ordonnances et décisions définitives

66 Les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de cette loi[1].

L’article 66 de la Loi était considéré comme une clause privative partielle, puisqu’il comportait une exception restreinte permettant le contrôle de certaines décisions conformément à la Loi sur les Cours fédérales (la « LCF »). Le contrôle pouvant être exercé en vertu de la LCF était limité aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de celle-ci, qui permettaient un contrôle portant sur des questions de compétence, un manquement aux principes de justice naturelle ou à l’équité procédurale, ou encore une erreur de droit[2]. Par conséquent, même si l’article 66 de la Loi visait toujours à limiter le contrôle des décisions administratives, l’exception prévue par la LCF faisait en sorte qu’il ne s’agissait que d’une clause privative partielle, plutôt que d’une clause privative complète.

La Cour d’appel fédérale a accueilli la requête et rejeté la demande de Démocratie en surveillance. Démocratie en surveillance a interjeté appel devant la Cour suprême du Canada.

Qu’a décidé la Cour suprême ?

La Cour a accueilli à l’unanimité l’appel de Démocratie en surveillance. S’exprimant au nom de la Cour, le juge en chef Wagner a conclu que la Loi constitutionnelle de 1867 garantit une base minimale de contrôle de la légalité des décisions administratives. Il a également été établi que cette garantie ne peut être supprimée par voie législative. L’article 66 de la Loi a été jugé contraire à la garantie constitutionnelle assurant la possibilité d’un contrôle judiciaire et a, par conséquent, été déclaré inopérant et sans effet. Enfin, la Cour a conclu qu’aucun autre recours de rechange n’était offert à Démocratie en surveillance. Les principales conclusions de la Cour ainsi que son analyse sont décrites plus en détail ci-dessous.

i. Considérations relatives au contrôle judiciaire

L’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 consacre le contrôle judiciaire de la légalité comme une fonction nécessaire des tribunaux. Une loi qui outrepasse les limites de son propre champ de compétence peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire.

La protection constitutionnelle du contrôle judiciaire exige que les tribunaux se demandent si, lorsqu’elle est correctement interprétée, la clause a pour effet d’exclure le contrôle judiciaire de tout aspect d’une décision administrative. Le législateur peut fixer des délais pour le contrôle judiciaire ou donner des orientations sur la manière dont celui-ci peut être examiné au fond. Il ne peut toutefois pas supprimer le droit au contrôle judiciaire dans son intégralité.

La Cour a conclu que l’article 66 de la Loi, selon lequel « Les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales… », constituait une tentative de limiter le contrôle judiciaire[3]. En conséquence, la Cour a invalidé la clause[4].

ii. Clauses privatives dans les lois

La Cour a ensuite examiné l’historique des clauses privatives, qui visent à soustraire les décisions administratives au contrôle judiciaire. La Cour a réaffirmé que toute disposition législative qui cherche à soustraire entièrement une décision administrative au contrôle judiciaire n’est pas permise[5]. Toutefois, le procureur général, soutenant que certaines limitations étaient permises, a invoqué l’arrêt Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 RCS 220 [Crevier], à l’appui de la proposition selon laquelle les questions de fait et de droit pouvaient faire l’objet d’une exclusion[6]. La Cour a rejeté cette position[7]. Elle a plutôt conclu que l’arrêt Crevier devait être interprété dans son « contexte historique », tout en tenant compte de l’évolution de l’interprétation des normes de contrôle[8].

Sur ce fondement et après un examen plus approfondi du contexte historique des clauses privatives, la Cour a conclu que celles-ci avaient évolué de manière à n’avoir désormais qu’une fonction limitée[9]. Même si l’intention du législateur continuera d’éclairer l’analyse, la clause privative elle-même ne pourra pas écarter le contrôle judiciaire[10].

La Cour n’est pas allée jusqu’à conclure que toutes les clauses privatives étaient inconstitutionnelles ni à garantir constitutionnellement une norme minimale de contrôle[11]. Elle a plutôt établi que la capacité de la Cour à surveiller la légalité de la prise de décisions administratives était protégée[12]. Il s’ensuit donc que toute clause privative qui aurait pour effet de limiter le rôle de surveillance de la Cour risque d’être contestée.

iii. Recours de rechange

Les tribunaux peuvent, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, refuser d’accorder un contrôle judiciaire lorsqu’il existe un recours de rechange acceptable[13]. Un recours de rechange ne revêt pas une forme déterminée et peut varier, mais il doit être adéquat pour permettre la surveillance de la décision[14]. Il pourrait s’agir, par exemple, d’un processus d’appel indépendant établi par l’organisme administratif.

La Cour a conclu que le recours de rechange disponible pour surveiller les décisions du commissaire était inadéquat[15]. Ce recours de rechange prenait la forme d’une « surveillance politique », puisqu’un rapport annuel devait être présenté au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes[16]. Étant donné que ce recours de rechange ne procurait en réalité aucun redressement à la partie qui contestait la décision, la Cour a conclu qu’il ne constituait pas un recours de rechange suffisant au contrôle judiciaire[17].

Principaux points à retenir

Les clauses privatives prévues par la loi peuvent ne pas réussir à soustraire les décisions administratives au contrôle judiciaire. Des décisions qui auraient auparavant été à l’abri d’un contrôle judiciaire en raison d’une clause privative pourraient désormais faire l’objet d’un tel contrôle. Les domaines dans lesquels les lois applicables comportent souvent des clauses privatives comprennent les commissions des relations de travail, l’indemnisation des travailleurs et l’immigration. Les organisations et les tribunaux qui s’appuient sur des clauses privatives prévues dans leur loi constitutive devraient évaluer si ces clauses demeurent applicables à la lumière de cette décision.

• L’existence de recours de rechange adéquats constitue un facteur clé pour déterminer si une clause privative sera maintenue.

Si vous avez des questions concernant les clauses privatives ou si vous êtes confronté à un problème lié à celles-ci, veuillez communiquer avec une avocate ou un avocatdu groupe« Litige commercial » ou du groupe « Droit administratif et public » de Miller Thomson.

[1] Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2 et 66.

[2] Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, art. 18.1(4)(a), (b) et (e).

[3] Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28 aux par. 85-88 [Démocratie en surveillance].

[4] Ibid au par. 88.

[5] Ibid au par. 42.

[6] Crevier c. P.G., [1981] 2 RCS 220 [Crevier], cité dans Démocratie en surveillance, ibid au par. 43.

[7] Ibid au par. 44.

[8] Ibid.

[9] Ibid au par. 62.

[10]Ibid.

[11] Ibid aux par. 69-71.

[12] Ibid aux par. 71-72.

[13] Ibid au par. 18.

[14] Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37 aux par. 42-45.

[15] Démocratie en surveillance, précité à la note 3 au par. 36.

[16] Ibid au par. 22.

[17] Ibid au par. 31.