Une approche intégrée pancanadienne en matière de réglementation des valeurs mobilières

4 decembre 2018 | Rory Godinho

Le Canada vient de recevoir un énorme coup de pouce dans ses démarches visant à adopter une approche intégrée pancanadienne en matière de réglementation des valeurs mobilières. Le 9 novembre 2018, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans le Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières.

La Cour suprême du Canada a confirmé à l’unanimité la constitutionnalité d’une proposition visant la mise en place d’un régime coopératif pancanadien de réglementation des marchés des capitaux (le « régime coopératif »), auquel adhèrent actuellement le gouvernement fédéral, le Yukon ainsi que les provinces de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, de l’Ontario, de l’Île-du-Prince-Édouard et du Nouveau-Brunswick (les « juridictions participantes »). Le jugement confirme la décision de 2011 de la Cour suprême qui statuait que, bien que le gouvernement fédéral n’ait pas le pouvoir d’établir unilatéralement un organisme canadien de réglementation des valeurs mobilières unique, le Parlement et les provinces peuvent exercer leur pouvoir respectif afin de créer, de façon collaborative, un organisme pancanadien de réglementation des valeurs mobilières.

Contexte

Dans sa décision de 2011, la Cour suprême a conclu que la loi fédérale proposée visant l’établissement d’un organisme canadien de réglementation des valeurs mobilières unique excédait le pouvoir conféré au Parlement par l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour suprême a conclu que la loi proposée empiétait excessivement sur la compétence des provinces en matière de propriété et de droits civils parce qu’elle visait la réglementation courante des valeurs mobilières. Cependant, la Cour suprême a fait remarquer qu’un régime harmonisé dans le cadre duquel les provinces et territoires adoptent des lois visant à régir les matières provinciales ou territoriales et le gouvernement fédéral traite de matières qui constituent un enjeu à l’échelle du pays pourrait être constitutionnel. La possibilité d’une approche pancanadienne en matière de réglementation des valeurs mobilières offerte par la Cour suprême en 2011 a fini par donner lieu à la rédaction d’un Protocole d’accord visant la création du régime coopératif (le « Protocole d’accord ») constitué des principales composantes suivantes :

  • Loi sur les marchés des capitaux – Législation provinciale et territoriale uniforme sur les valeurs mobilières qui régirait les aspects « courants » du commerce des valeurs mobilières entre les provinces et les territoires. Chaque province participante et territoire participant adopterait la Loi sur les marchés des capitaux. Pour consulter l’ébauche actuelle de la Loi sur les marchés des capitaux, datant du mois d’août 2015, cliquez ici.
  • Loi sur la stabilité des marchés des capitaux – Une fois adoptée, cette loi fédérale sur les valeurs mobilières régirait les questions de droit criminel et les questions relatives au risque systémique dans les marchés des capitaux canadiens. Pour consulter l’ébauche actuelle de la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux, datée du mois de janvier 2016, cliquez ici.
  • Autorité de réglementation des marchés des capitaux (« l’Autorité ») – Organisme pancanadien de réglementation des valeurs mobilières auquel le gouvernement fédéral et les gouvernements des territoires et provinces participants délégueront certains pouvoirs de réglementation. L’intention est que l’Autorité s’acquitte des fonctions d’application de la loi et des fonctions juridictionnelles, en plus de sa responsabilité en matière de réglementation. De plus, l’Autorité représentera le Canada à l’échelle internationale dans le cadre de questions liées à la réglementation des marchés des capitaux.
  • Conseil des ministres – Conseil composé du ministre fédéral des Finances et des ministres responsables de la réglementation des valeurs mobilières dans chacune des juridictions participantes. Le Conseil superviserait l’Autorité et aurait le pouvoir d’approuver certaines modifications proposées à la Loi sur les marchés des capitaux et certains projets de règlements pris en vertu de la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux. Pour consulter la liste des membres du Conseil des ministres, cliquez ici.

Organisme de mise en place de l’Autorité des marchés des capitaux (« OMAMC »)

L’OMAMC est une organisation provisoire à but non lucratif qui a été constituée en juillet 2015 pour le compte des administrations participantes. Le 22 juillet 2016, le Conseil des ministres a choisi 15 personnes compétentes, représentant l’ensemble des régions du Canada, afin de former le premier conseil d’administration de l’Autorité (le « conseil d’administration »). En attendant la création de l’Autorité, le conseil d’administration occupera ces mêmes fonctions pour l’OMAMC. Le cochef de l’équipe Marchés financiers et valeurs mobilières de Miller Thomson, Rory Godinho, siège au conseil d’administration.

L’OMAMC a pour mission de contribuer à la transition vers un organisme unique de réglementation des marchés de capitaux indépendant sur le plan opérationnel et à la mise en place de ce dernier. Une fois établie, l’Autorité pourra mieux protéger les investisseurs, améliorer le secteur canadien des services financiers, favoriser l’efficacité des marchés des capitaux et renforcer la gestion du risque systémique. Elle veillera par ailleurs à préserver les avantages du régime actuel, notamment en ce qui concerne la capacité d’évaluer et de prendre en considération les perspectives locales. L’OMAMC a réalisé d’importants travaux qui ont donné lieu à la publication des ébauches aux fins de consultation de la Loi sur les marchés des capitaux et de la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux.

De plus, l’OMAMC a publié les règlements ci-après à des fins de commentaires :

  1. projet de dispenses de prospectus et de dispenses d’inscription connexes; et
  2. avant-projet initial de règlement.

Pour consulter les règlements susmentionnés et les commentaires reçus en réaction aux règlements, cliquez ici.

Renvoi concernant le Québec

En 2016, le gouvernement du Québec (non-signataire du régime coopératif) a demandé à la Cour d’appel du Québec de statuer sur la constitutionnalité du régime coopératif.

La Cour d’appel a reconnu que la Loi sur les marchés des capitaux provinciale et territoriale type et la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux proposée par le gouvernement fédéral relevaient toutes deux de la compétence législative des provinces et territoires et du gouvernement fédéral, respectivement. Cependant, la Cour d’appel a conclu que le régime coopératif serait inconstitutionnel en raison du rôle du Conseil des ministres. Plus particulièrement, le rôle du Conseil des ministres dans la modification de la législation et l’adoption de règlements pour le régime coopératif constituerait une violation de la souveraineté législative des juridictions participantes et une délégation interdite d’un pouvoir de prendre des règlements.

Cette décision a été portée en appel devant la Cour suprême du Canada.

Décision de la Cour suprême du Canada

La Cour suprême du Canada a infirmé unanimement la décision de la Cour d’appel du Québec. La Cour suprême a conclu, comme la Cour d’appel du Québec, que la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux proposée par le gouvernement fédéral – dont l’intention, a reconnu la Cour, était de préserver l’intégrité et la stabilité de l’économie canadienne dans son ensemble – relevait du pouvoir constitutionnel du gouvernement fédéral et n’empiétait pas sur le pouvoir des provinces et des territoires de réglementer leurs propres marchés des capitaux.

Toutefois, la Cour suprême a rejeté l’argument selon lequel le processus proposé visant la modification de la législation et l’adoption de règlements était inconstitutionnel. La Cour suprême a conclu que le Protocole d’accord visant l’établissement du régime coopératif n’interférait pas (et, en fait, ne pourrait légalement interférer) avec la souveraineté législative des juridictions participantes parce que ni le Protocole d’accord ni aucune ébauche de loi ne contraint leur législature à adopter l’une des lois faisant partie du régime coopératif (ou de toutes modifications proposées à celui-ci). Ces lois (et toutes modifications à celles-ci) devraient être adoptées par la législature de chaque juridiction participante selon le processus législatif habituel et chaque législature aurait la liberté de rejeter n’importe laquelle des lois ou modifications proposées, ou d’adopter sa propre loi si elle le souhaite.

La Cour suprême a également rejeté l’argument selon lequel la Loi sur la stabilité des marchés des capitaux impliquerait une délégation inconstitutionnelle d’un pouvoir de prendre des règlements, soutenant que la législature fédérale dispose de vastes pouvoirs l’autorisant à déléguer des pouvoirs de prendre des mesures législatives subordonnées à une personne ou à un organisme administratif, notamment le pouvoir d’établir des règlements juridiquement contraignants. Cela est vrai, à condition qu’une législature ne délègue pas son pouvoir de légiférer primaire relativement aux matières relevant de sa compétence exclusive en vertu de la Constitution.

Conclusion

La décision de la Cour suprême lève un important obstacle à la mise en place du régime coopératif. En statuant que le régime coopératif n’entrave pas la souveraineté parlementaire, la Cour suprême a relégué au passé la question de l’incertitude constitutionnelle. Cependant, la question maintenant est de savoir si le régime coopératif sera adopté, ce qui dépend principalement des gouvernements des juridictions participantes. Il faut souligner qu’étant donné le temps écoulé depuis l’établissement du Protocole d’accord, des changements de gouvernement ont eu lieu, aussi bien au fédéral que parmi les juridictions participantes. Il reste à voir si les nouveaux gouvernements maintiendront leur engagement envers le régime coopératif. De plus, comme certaines provinces (notamment le Québec et l’Alberta) et certains territoires demeurent opposés au régime coopératif, il n’est toujours pas certain que le régime coopératif pourra atteindre son objectif ultime, qui consiste à créer un régime de réglementation des valeurs mobilières véritablement harmonisé à l’échelle pancanadienne. Toutefois, même si le régime coopératif était mis en place uniquement dans les juridictions participantes, il contribuerait tout de même à accroître l’efficacité des marchés canadiens des valeurs mobilières.

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ou à l’un des membres de l’équipe Marchés financiers et valeurs mobilières.

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